В большинстве документов, научных и методических публикаций под экологическим каркасом понимается система экологически взаимосвязанных природных территорий, характеризующаяся двум признаками:
1) способность поддерживать экологическое равновесие в регионе;
2) защищённость природоохранными мерами, соответствующая нагрузкам на природу.
В отличие от экологического каркаса, природный каркас обязательно обладает только первым из этих признаков, а экологическая сеть - только вторым из них.
Почему именно система взаимосвязанных природных территорий стабилизирует экологический баланс?
Благодаря своей способности к самовосстановлению, природные сообщества как бы принимают на себя создаваемую нами нестабильность. Это достигается благодаря естественному биологическому разнообразию живых существ. Однако, резервы самовосстановления природных сообществ далеко не безграничны. Если нагрузки на экосистему превышают допустимый предел, то она разрушается, а её бывшее местоположение превращается в фактор ухудшения экологической обстановки. Риск особенно велик для небольших, изолированных друг от друга природных сообществ. Поэтому сохранение функциональной целостности живого покрова Земли необходимо для дальнейшего существования и устойчивого развития человечества.
Как и всякая система, экологический каркас имеет довольно сложную структуру.
Ключевые территории - это участки, имеющие самостоятельную природоохранную ценность. Для их сохранения создают особо охраняемые природные территории (ООПТ) - заповедники, национальные и природные парки, заказники и т.п.
Транзитные территории - это участки, благодаря которым осуществляются экологические связи между ключевыми территориями. Они могут представлять собой не препятствующие экологическим связям обширные участки ландшафта между ключевыми территориями ("связующий ландшафт"). Это могут быть линейные элементы ландшафта (долины рек и т.п.), называемые "экологическими коридорами". Иногда, наконец, экологические связи между ключевыми территориями обеспечивают "фрагментированные транзитные территории", то есть группа топографически разделённых участков (например, места остановки мигрирующих птиц).
Буферные территории защищают ключевые и транзитные территории от неблагоприятных внешних воздействий. Им обычно придают статус охранных зон.
В некоторых местах природный каркас необходимо уже не только сохранять, но и восстанавливать. В этом случае в состав экологического каркаса входят участки экологической реставрации, выполняющие после восстановления функции транзитных, буферных или даже ключевых территорий.
— основа принятия градостроительных решений в составе документов территориального планирования муниципальных образований
Д.З. Гриднев,
ведущий специалист отдела градостроительного планирования и аудита территорий Института экологии города (ЗАО НИиПИ ЭГ)
Создание условий для благоприятной среды жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов, сохранения уникальных природных территорий и их экосистем - важнейшие задачи территориального планирования. Природно-экологический каркас является инструментом для создания этих условий и основой принятия решений по развитию территории.
В настоящее время территориальное планирование муниципальных образований является одним из приоритетных направлений в стратегии административно-хозяйственного управления территориями РФ. Существующие нормативно-правовые документы по подготовке проектов территориального планирования содержат перечень необходимых вопросов, которые следует рассматривать на различных стадиях проектирования, однако они не учитывают аспекты, касающиеся развития территории с точки зрения устойчивости функционирования естественных процессов перед хозяйственным освоением.
Каждый хозяйствующий субъект должен понимать, что без учёта природно-экологических территориальных систем в процессе планирования развития территории невозможно достичь главной цели территориального планирования - формирования комфортной и благоприятной среды жизнедеятельности населения. Поэтому принятие экономически целесообразных, экологически допустимых и социально обоснованных управленческих решений невозможно без разработки природно-экологического каркаса (ПЭК) - гаранта устойчивого развития территории муниципального образования.
Природно-экологический каркас - это сложная соподчинённая система взаимоувязанных природных компонентов, дающих систематизированную аналитическую информацию о качестве и значимости природных и природоподобных территориальных комплексов. Проект ПЭК представляет собой инструмент принятия решений при территориальном планировании.
Разработка ПЭК особенно важна для муниципальных образований, обладающих:
Разработка ПЭК каждого муниципального образования Российской Федерации должна происходить в рамках территориального планирования на всех уровнях административно-территориального деления с целью соблюдения иерархии и создания целостной территориальной системы ПЭК. Создание подобной системы возможно только при условии комплексного подхода к её формированию. Это особенно важно в рамках территориального планирования, так как взаимоувязывание проектных решений в разных областях территориальных систем (транспортных, инженерных, функционально-планировочных и т. д.) должно осуществляться совместно с системой экологической организации территории - природно-экологическим каркасом.
Для эффективного управления развитием территории на уровне принятия решений администрациями муниципальных образований важно выстроить систему критериев качества структуры и функционирования ПЭК.
Природно-экологический каркас является формированием, характеризующимся пространственной структурой и вертикальной ярусностью. В его составе имеются элементы, различные по функциям, экологическому значению и регламенту использования. ПЭК выполняет свои функции при наличии соответствующих правовых, экономических и управленческих механизмов, которые должны быть связаны с экономической инфраструктурой и технологиями природопользования. В пространстве муниципального образования ПЭК должен занимать немалую площадь - не менее 25 % его территории.
В структуре системы ПЭК выделяются основные и второстепенные элементы (cхема 1). Основные элементы создают целостную природно-экологическую структуру территории. Они выполняют функцию регулирования экологического состояния, поддержания биологического разнообразия и функционирования потоковых систем на территории. Второстепенные элементы ПЭК поддерживают функционирование основных элементов или выполняют экологические функции на локальном уровне, не обеспечивая «работоспособность» ПЭК как целостной территориальной системы.
Основные элементы ПЭК
Базовые элементы - это средообразующие территории, которые выполняют водорегулирующие, водо- и почвозащитные функции и обеспечивают поддержание экологического баланса за счёт сохранения необходимых качественных параметров региональных природно-территориальных комплексов (воспроизводства биоты, сохранения генофонда, выработки фитонцидов и т. д.).
В составе базовых элементов выделяются:
Ключевые элементы - это территории, сохранившие уникальные экологические сообщества, являющиеся «точками экологической активности». Они выполняют функции охраны и воспроизводства ПТК и поддерживают биоразнообразие на уровне района. Ключевые территории могут быть как частями базовых элементов, так и самостоятельными образованиями. В составе ключевых элементов выделяются:
Транзитные элементы - это территории, обеспечивающие взаимосвязь базовых и ключевых элементов ПЭК. Они способствуют функционированию потоковых систем, миграции животных, распространению растительных формаций, развитию и обогащению базовых и ключевых ПТК. В составе транзитных элементов выделяются:
Второстепенные элементы ПЭК
Локальные элементы - это небольшие памятники природы различного профиля; зелёные зоны небольших населённых пунктов; охраняемые объекты неживой природы; памятники истории и культуры - узлы экологической активности, объединяющие самые разнообразные объекты. Задача локальных элементов ПЭК - охрана уникальных объектов природы и материальной культуры, выполнение хозяйственных эстетических и социальных функций.
Буферные элементы - это территории, защищающие базовые и транзитные элементы от неблагоприятных внешних воздействий. Обычно их наделяют статусом охранных зон. К ним относятся особо охраняемые природные территории (ООПТ); курортные зоны; зоны охраны бальнеологических объектов и др.; санитарно-защитные зоны; охранные зоны горных выработок; охранные зоны водозаборов. Буферные зоны создаются для минимизации внешних влияний на элементы ПЭК и обеспечивают его дополнительную устойчивость.
Реабилитационные элементы - это территории оптимизации и восстановления утраченных экологических функций геосистем. Такие элементы ПЭК получили широкое распространение лишь в некоторых городах нашей страны. Например, территории карьеров по мере роста городов рекультивируются, наделяются рекреационными функциями и включаются в их природную систему. В состав реабилитационных элементов ПЭК также входят земли, которые ещё не утратили экологическую ценность и могут быть восстановлены либо за счёт возобновления определённых способов ухода за ландшафтом (например, сенокошения на заброшенных и закустаренных участках пойм), либо за счёт снятия некоторых видов антропогенных воздействий (прекращение выпаса скота в пределах ценного лесного массива).
Роль ПЭК в системе принятия управленческих решений
Разработку ПЭК необходимо проводить с позиций, определяющих условия развития территорий как самостоятельных муниципальных образований, с учётом их роли в системах расселения в определённых физико-географических и экологических условиях. При этом необходимо выявлять особенности планировочной и хозяйственной структур муниципальных образований, в частности их положение в потоковых системах различного ранга. Управление территорией посредством разработки системы ПЭК должно осуществляться на основе точного картографирования его элементов и обоснования каждого выделенного контура, чтобы не создавать необоснованных препятствий для других форм развития территории.
Роль ПЭК в системе принятия обоснованных градостроительных решений в области территориального планирования отражена на схеме 2. В рамках территориального планирования разработаны и в течение длительного времени используются разные виды пространственной организации территории: проектирование транспортного и инженерного каркаса территории, размещение зон жилой, производственной, общественно-деловой застройки и т. д. Однако природно-экологические особенности территории, как правило, принимаются во внимание опосредованно. На сегодняшний день в рамках территориального планирования нет чётких методических указаний по экологической территориальной организации муниципальных образований. Это привело к появлению территорий с высокой степенью экологической напряжённости и деградацией ПТК, а также к возникновению конфликтных ситуаций из-за ухудшения качества среды жизнедеятельности человека.
Введение процедуры проектирования ПЭК в состав документов территориального планирования позволяет регулировать степень антропогенного воздействия на ландшафт и предупреждать конфликтные ситуации. Это становится возможным, поскольку ПЭК начинает принимать участие в системе земельно-имущественных отношений на территории, регулируя тем самым процесс рационального землепользования муниципального образования.
Цель разработки ПЭК состоит в создании инструмента, необходимого для определения условий развития территорий и планирования мероприятий и затрат на их реализацию. Принципиально важно, что ПЭК - это инструмент, который должен вписаться в современную систему принятия управленческих решений. Разработка системы ПЭК позволяет предупреждать негативные последствия высокой инвестиционной активности с позиции совмещения экономических, социальных и экологических интересов, иначе затраты на ликвидацию её результатов сделают нерентабельными капиталовложения в развитие территории.
Природно-экологический каркас проектируется на промежуточной стадии разработки документа территориального планирования, вместе с проектированием транспортного и инженерного каркаса территории, выделением точек экономического роста, формированием системы расселения и расчётом перспективной численности населения. После комплексного анализа и сопоставления полученных проектных решений в отраслевых сферах формируются интегральные проектные решения по развитию территории, где система ПЭК стоит в одном ряду с проектными предложениями в области развития экономики и инфраструктур. Таким образом, система ПЭК оказывает непосредственное влияние на принятие экологически обоснованных проектных решений по стратегическому развитию территории муниципального образования.
Пример разработки ПЭК
Пример разработки ПЭК в составе документа территориального планирования - проект Генерального плана городского поселения Солнечная Долина, города-спутника Челябинска, выполненный специалистами НИиПИ ЭГ.
Солнечная Долина расположена в Сосновском районе Челябинской области, в 10 км к западу от центра Челябинска. Чтобы учесть все внешние факторы влияния, проектные исследования велись не только в границах будущей застройки площадью 1,5 тыс. га, но и на прилегающих к ним территориях. Общая площадь планировочного района составила около 4 тыс. га (площадь входящих в него лесных и водных объектов, формирующих ландшафтный комплекс, составила 2,5 тыс. га). В начале проектирования были проведены:
Благодаря этим исследованиям была составлена схема ПЭК Солнечной Долины (схема 3), базирующаяся на пространственном взаимодействии природных компонентов территории. Её данные легли в основу формирования предложений по функционально-планировочной организации территории на схеме Генерального плана Солнечной Долины, функциональные зоны которого были выделены с учётом структуры элементов ПЭК. Проектировщики разработали рекомендации по созданию единой системы озеленённых территорий (рис. 4), а также составили перечень мероприятий по обустройству рекреационных зон и озеленению примагистральных территорий.
Генеральный план Солнечной Долины учитывает все природно-экологические особенности территории. В ходе его разработки был рассмотрен и сохранён каждый компонент природного ландшафта. На основе выделенных элементов ПЭК была выстроена планировочная структура городского поселения, которая стала базой маркетинговой стратегии развития поселения, позиционирующей Солнечную Долину как жилую территорию с проектными решениями, позволяющими создать комфортную и экологически благоприятную среду жизнедеятельности населения.
Таким образом, подход к разработке документов территориального планирования посредством создания модели природно-экологического каркаса, предложенный НИиПИ ЭГ, позволяет придать проектируемым территориям максимальную инвестиционную привлекательность за счёт создания на них комфортных условий для проживания.
Химки, Московская агломерация, Россия.
Токио, Япония.
Схема 1. Функциональная структура ПЭК.
Схема 2. Роль ПЭК в системе принятия решений территориального планирования.
Схема 3. Фрагмент схемы ПЭК городского поселения Солнечная Долина.
Рис. 4. Организация системы зелёных насаждений городского поселения Солнечная Долина.
Общие черты концепции экологического каркаса
"Искусство садовода должно сообразоваться в каждом случае с природой почвы, с характером местности, со свойствами климата... На Сиракузской равнине пришлый земледелец, удалив камни с поля, терял свой урожай в грязи, пока не положил камни обратно".
Плиний Старший
("Естественная история", 70 г.)
Необходимость принятия новой, эффективной системы действий для совершенствования "степного хозяйства" диктуется тяжелой обстановкой и новизной ситуации. В этих условиях нам не помогут старые методы, и для вывода степного природопользования из кризиса необходима смена стратегии.
В общих чертах, новая стратегия природопользования в степях должна, с одной стороны, затормозить экологический кризис степной зоны, стабилизировать ситуацию, устранив недостатки предыдущих систем природопользования. С другой стороны, она должна быть жизнеспособной и практически эффективной, действуя в современных экономических условиях.
На наш взгляд, ведение хозяйства в степной зоне должно исходить из природных особенностей степи и максимально соответствовать ее условиям, а не делать попыток грубой и быстрой переделки природы. Главную стабилизирующую роль должна выполнять сеть природных территорий с определенным режимом их использования, которая могла бы устойчиво функционировать как единое целое, нейтрализуя антропогенные воздействия на ландшафт и предотвращая его деградацию.
Провести экологическую оптимизацию ландшафта и поддерживать его структуру должно государство, которое с помощью административных и экономических рычагов может воздействовать на владельцев и пользователей земли; ключевую роль должны сыграть Госкомэкология и Госкомзем. Сами хозяйства не имеют средств и возможностей для этого. Существует срочная необходимость принятия целевой федеральной государственной программы в области степного природопользования. В современных экономических условиях она должна осуществляться за счет имеющихся в регионах средств, и иметь опору на организации, непосредственно работающие на конкретных территориях — районные управления, фермеров, неправительственные организации.
В качестве такой стратегии, могущей лечь в основу государственной программы, мы предлагаем разработанный в последние годы подход, называемый "экологическим каркасом". Он появился как попытка интеграции различных подходов к экологической оптимизации степного ландшафта. Термин "экологический каркас" становится сейчас очень популярным, однако чаще применяется совсем в ином смысле — под ним разумеют набор крупных сохранившихся природных территорий в каком-нибудь районе.
Экологический каркас территории, в принятой нами трактовке — это совокупность ее экосистем с индивидуальным режимом природопользования для каждого участка, образующих пространственно организованную инфраструктуру, которая поддерживает экологическую стабильность территории, предотвращая потерю биоразнообразия и деградацию ландшафта.
Экологический каркас выполняет свои функции при наличии соответствующих правовых, экономических и управленческих механизмов, которые должны быть связаны с существующим уровнем экономической инфраструктуры и технологий природопользования.
Иначе говоря, предлагается введение определенной системы земель, имеющих особый статус. Эти земли должны находиться в регламентированных и щадящих видах использования (пастбище, сенокос, виды лесного хозяйства и т.д.), причем для каждого участка должен быть определен свой отдельный режим использования, исходя из его роли в поддержании экологической стабильности как окружающей местности, так и всей территории региона.
На карте или снимке из космоса такая система земель выглядит как пространственно сообщающаяся сеть природных и полуприродных территорий — "каркас". Это сложная структура, которая должна проектироваться специалистами в различных отраслях хозяйства и экологии. В сильно освоенной степной зоне экологический каркас может существовать только как хорошо продуманная, экономически эффективная система. Земли каркаса должны представлять собой как природные экосистемы, так и созданные при участии человека, полуприродные. Природопользование на них не прекращается. Смысл экологического каркаса состоит в обеспечении экологической стабильности всей территории и ее частей с максимальной эффективностью, путем поддержания гибкой системы дифференцированного природопользования. Экологический каркас — это не форма охраны природы, а способ управления природопользованием, обеспечивающий длительное неистощительное сосуществование человека и используемых природных ресурсов. В долговременном плане экологический каркас не снижает, а многократно увеличивает экономическую выгоду хозяйственного использования земель.
Сейчас функции, присущие экологическому каркасу, распределены в России по целому ряду институтов: их в той или иной степени выполняют ООПТ, землеустройство, лесоустройство, схемы комплексного использования водных ресурсов, охотоустройство, ТерКСОП, в меньшей степени другие.
Эта система складывалась несколько десятилетий назад и успешно выполняла свои функции в прошлом. Но в современных условиях, при резком усилении всех антропогенных воздействий, возрастании технических возможностей, в сочетании с увеличением ценности природных ресурсов и доступности технологий их освоения, сложившийся порядок регламентации природопользования уже не работает. Такое положение ведет к дальнейшей экологической деградации территорий. Новые элементы регламентации природопользования — ОВОС и экологическая экспертиза действуют на достаточно локальном уровне, но не могут предотвратить уже "запущенные" разрушительные процессы на большой территории в целом. Можно привести ряд причин, по которым сложившийся порядок работает плохо:
Каждое отдельное ведомство-природопользователь (земельное, водное, лесное), регулируя использование своего отдельного ресурса, даже с экологическими "каркасными" целями, не способно полностью определить роль этих мер, их реальный, в т.ч. экономический, эффект для поддержания стабильности территории в целом, для работы ее единого многофункционального экологического каркаса. Эффективного же механизма координации таких мер, при отсутствии какой-то общей концепции и единой государственной политики, не существует.
Ведомственные комплексные схемы использования природных ресурсов, в условиях всеобщего кризиса, жертвуют своей экологической составляющей.
Каждое отдельное ведомство не обладает необходимыми экологическими знаниями для создания экологического каркаса даже на своих землях.
Традиционные формы ООПТ ориентированы на сохранение наиболее хорошо сохранившихся природных участков, единичных объектов или отдельных элементов территории (часто лишь с эстетическими целями). В современных экологических и социально-экономических условиях этот подход не может ни существенно приостановить деградацию территории в целом, ни (в долговременной перспективе) сохранить биоразнообразие даже в самой ООПТ. Сохранение биоразнообразия сейчас ориентировано на экстенсивное медленное приращение площади заповедных территорий.
Вследствие такой ориентации, и, в большинстве случаев, непрофессионального проектирования, престиж ООПТ низок как в глазах населения, так и властей. Поэтому ООПТ могут не выполнять даже минимальных функций.
Создание систем ООПТ, хотя и рассматривает сохранение биоразнообразия и поддержание экологической стабильности территории в их естественной связи, само по себе не является решением проблемы.
Нормативно-правовая база экологической оптимизации, в итоге, раздроблена и ее действенность затруднена. Существующее законодательство, регламентирующее природопользование, построено по ресурсному признаку: законы различаются для различных типов землепользования (сельскохозяйственные земли, лесные земли и др.).
Не существует единой системы управления экологическим каркасом, мониторинга и контроля. Землями можно сейчас управлять только по ведомственному признаку. Управление же экологической ситуацией на территории в целом не регламентируется никакими нормативами, что делает невозможной разработку долговременной, масштабной стратегии устойчивого развития территории.
Таким образом, экологизация отраслей степного природопользования, обычно предлагаемая как решение проблемы, выглядит неэффективной и проблематичной. Альтернативой этому должна стать предлагаемая стратегия экологического каркаса как единой целостной системы. В ее основе лежит простой и эффективный принцип: все функции поддержания экологической стабильности территории нужно объединить в одной, специально спланированной, эффективно функционирующей структуре с единым управлением.
Экологический каркас и должен быть такой особой, дополнительно созданной структурой целевого назначения. В его состав должны быть включены существующие ООПТ и ведомственные меры экологической регламентации природопользования (по охране земель, лесов, водных ресурсов и т.д.). Однако, главный же смысл состоит в определении и реализации с единых системных позиций ряда новых дополнительных мер — введение юридического статуса земель экологического каркаса, реставрация природных экосистем, корректировка и увязка существующих мер регламентации природопользования, создание единой системы управления экологическим каркасом, организация новых ООПТ и т.д.
Экологический каркас не означает отказа от других существующих форм территориальной охраны природы и регулирования природопользования, а представляет собой их развитие и интеграцию. Усиливая эффективность управления и сокращая затраты, он предполагает минимальную перестройку существующих структур. Только такая мера, как экологический каркас, соответствует современному уровню нагрузки на природную среду и способна предотвратить ее разрушение.
Заметим, что большая часть этих принципов и конкретных мер экологической оптимизации достаточно очевидны и в той или иной форме неоднократно обсуждались (Тишков, 1997; Чибилев, 1997). Забегая вперед, скажем, какие же основные конкретные черты, по нашему мнению, должно принять природопользование в степной зоне при создании экологического каркаса.
Лесополосы должны дополняться созданием степных полос, причем степным полосам и коридорам должен быть отдан приоритет. Этот взгляд ведет историю с 1893 г., когда А.А. Измаильский, параллельно с В.В. Докучаевым, обосновал свою концепцию, согласно которой сама степная растительность обеспечивает более оптимальный водный и экологический баланс территории, чем лесные посадки. Высыхание степей же обусловлено, главным образом, неправильным ведением скотоводства и устройством угодий в целом. И лишь непонимание экологических закономерностей и нежелание критически воспринимать концепцию В.В. Докучаева привели к неправильному планированию даже проведенных работ по экологической оптимизации. Массовые посадка лесных полос и создание прудов оказали и отрицательный эффект. Значение же степного покрова практически игнорировалось.
Нужна реорганизация системы водоемов, постепенная ликвидация временных земляных плотин, ограничение гидромелиорации и переход на экологический режим работы.
Необходим дифференцированный подход к планированию землеустройства, которое должно проводиться с тонким учетом экологических особенностей природной зоны и местности. Соотношение пашни и пастбищ может быть очень различным.
Преодоление монокультурного сельского хозяйства. Восстановление культуры земледелия, основанного на эколого-ландшафтных принципах.
Массовое восстановление степей для использования под сенокосы и пастбища.
Сохранение природных степных участков — хранилищ биоразнообразия.
Функционирование каждого элемента экологического каркаса должно быть основано на четких экономических расчетах как кратковременной, так и долговременной эффективности.
Создание каркаса должно осуществляться параллельно с интенсификацией сельскохозяйственного производства (и природопользования в целом): ограничения, накладываемые на использование одних территорий, сочетаются с более интенсивным использованием других территорий.
Экологический каркас должен функционировать в условиях частного землепользования, он должен быть выгоден крупным и богатым хозяйствам.
Для создания экологического каркаса необходимо, с одной стороны, выделить и спроектировать систему его земель с режимом каждой территории, с другой стороны — создать правовую базу, экономические механизмы функционирования каркаса, создать систему управления каркасом. Сбалансированное выполнение этих задач и означает достижение самой главной поставленной нами цели.
Институт экологического каркаса, будучи простой и эффективной структурой, позволит в несколько раз снизить затраты на управление экологическим балансом территории, повысив его эффективность, не говоря уже об огромных долгосрочных экономических выгодах.
Формирование экологического каркаса как системы земель
"Возвратить чернозему прежнее плодородие — это значит
возвратить ему структуру девственных степей".В.В.Докучаев
(из публичной лекции на заседании
Полтавского общества сельского хозяйства, 1899 г.)
Как же сформировать экологический каркас: как выделить его участки, сформировать составляющую каркас систему земель, определить для каждого участка режим использования, т.е. как должен быть устроен экологический каркас степного региона? В краткой статье это можно сделать только в тезисной форме.
Участки каркаса можно сгруппировать сразу по нескольким направлениям:
Последний признак мы и изберем в качестве первоначального.
Экологический каркас должен включать три типа элементов.
Первый — природные территории (степи, леса, луга и т.п., все, что сохранило природный облик).
Второй — реставрационный фонд. Это антропогенные территории (обычно пашня), но такие, на которых, с целью воссоздания единой инфраструктуры экологического каркаса, необходимо восстановить природную среду. Сюда отнесем, например, мероприятия по реставрации степных пастбищ.
Третий — искусственные элементы, чуждые исторически ландшафту, но нужные для поддержания экологического равновесия в условиях интенсивной хозяйственной деятельности. Таковы, например, полезащитные лесополосы в степной зоне.
Природные территории.
Природные территории являются основной составляющей экологического каркаса. По степным и лесостепным регионам, как сильно освоенным, практически везде все сохранившиеся природные территории должны быть включены в экологический каркас. Они образуют природную инфраструктуру региона, переплетающуюся с экономической инфраструктурой, которую составляют остальные земли. При проектировании экологического каркаса можно более или менее подробно делить природные территории по экосистемному признаку.
Как любая система, экологический каркас должен состоять из функциональных элементов — узлов (или ядер), и коммуникаций (каналов миграции) между ними, обычно имеющих вид линейных объектов. Поскольку экологический каркас должен образовываться на разных уровнях — местном, районном, региональном и межрегиональном, — то каждый элемент имеет то или иное значение, или ранг. При проектировании экологического каркаса следует определить ранг каждой природной территории как его элемента.
Узлы — достаточно обширные экосистемы, внутри которых, благодаря их размерам и высокому уровню биоразнообразия, протекают природные процессы, стабилизирующие экологическую обстановку на значительных территориях. Коммуникации соединяют узлы, перемещая потоки вещества и энергии.
Проектирование функциональной структуры экологического каркаса включает определение роли каждого участка в каркасе, соответствующего ей режима его использования и его правовой формы. Оно должно производиться на основе всех необходимых знаний и достижений в областях экономики сельского, водного, лесного хозяйства и других отраслей природопользования, управления территориями, системного анализа, различных сфер экологии и других наук о природе. Весь "секрет" удачного проектирования каркаса в целом и его элементов именно в этом, сами же принципы в целом достаточно известны.
Можно выделить такие некоторые общие принципы построения экологического каркаса:
Узлы (ядра) экологического каркаса.
Узлы межрегионального ранга — территории настолько обширные и с высоким уровнем биоразнообразия, что могут оказывать влияние на очень большие площади (100 — 1000 тыс.км2), быть резервом биоразнообразия для нескольких природных, административных регионов, речных бассейнов. Такие узлы, связанные с тем или иным типом экосистем, есть не в каждой области.
Узлы регионального ранга — территории с гораздо меньшей площадью и (в каждом по отдельности) с гораздо менее значительным уровнем биоразнообразия. Но таких узлов много больше, в сумме они обладают почти полным спектром биоразнообразия и имеют достаточный потенциал для устойчивости к различным, в т.ч. случайным воздействиям. Поэтому их главная функция — служить "хранилищами" биоразнообразия для распространения его в масштабе реального времени по окружающей территории — как правило, 10-100 тыс.км2, т.е. по всему региону или его части.
Узлы районного ранга — небольшие территории, сами по себе недостаточно устойчивые ко многим воздействиям, но имеющиеся в большом количестве и с высокой плотностью, потому их главная функция — непосредственное регулирование базовых параметров экологической стабильности ландшафта, и именно эти узлы являются первым источником пополнения биоразнообразия при его нарушениях на локальном уровне. Узлы районного ранга влияют на территории порядка 1-10 тыс.км2. К ним относятся, например, все водораздельные леса, не попавшие в узлы высших рангов.
Узлы местного ранга — самая последняя, низшая ступень, именно они, наряду с экологическими коридорами, играют основную роль в экологической стабилизации всей территории, тонком регулировании всех ее экологических параметров, хотя каждый из них оказывает влияние лишь на окружающую местность — группу полей или овражно-балочную систему (до 1 тыс.км2). Характерные примеры — приводораздельные степные участки в верховьях балок или байрачные леса. Узлы этого ранга неустойчивы — их легко можно уничтожить.
Коммуникации (каналы миграции). Коммуникации в экологическом каркасе — это территории, по которым может распространяться вещество — как живое, так и неживое. Распространяются, с одной стороны, виды растений, животных и микроорганизмов, с другой — вода, химические элементы, органические вещества. Коммуникации, обычно, имеют вид более или менее широких полос, но для миграций, например, птиц, нужна цепочка соответствующих местообитаний. Коммуникации играют для функционирования каркаса не менее важную роль, чем узлы.
Как и узлы, коммуникации ранжируются на элементы межрегионального, регионального, районного и местного уровня, связывающие узлы соответствующего ранга. В условиях степной зоны, большинство коммуникативных элементов приурочено к рекам и другим водотокам. Это полосы пойменных и террасных лугов, лесов, полосы степей по материковым склонам рек и по овражно-балочной сети. Не связаны с гидрографической сетью: лесополосы различного ранга, полосы отчуждения вдоль железных и шоссейных дорог, полосы природных сообществ по административным и другим границам и по некоторым хозяйственным объектам.
Правовой статус. Режим всех перечисленных элементов может устанавливаться как для элемента в целом, так и для его отдельного участка. Какие же правовые статусы могут иметь элементы каркаса?
Во-первых, и это самое главное предлагаемое нововведение, необходимо ввести новый правовой статус — элемент экологического каркаса. Экологический каркас будет функционировать только при условии создания соответствующей ему нормативно-правовой базы. Предполагается, что далее в каждом регионе нужно утвердить единый проект экологического каркаса, все включенные в него территории будут иметь этот статус. В каждом регионе надо разработать определенное количество типовых режимов для каждого встречающегося там типа участков каркаса, и каждому конкретному участку присвоить тот или иной режим, в зависимости от его функции в каркасе. То есть, для каждого участка должны быть ограничены права на тот или иной вид его использования. Типичный пример — полное изъятие государством права на распашку определенного участка земли, касающееся всех собственников, владельцев и пользователей этого участка.
Подчеркнем, что несмотря на массовые ограничения, для природных территорий эта мера должна в небольшой степени затронуть существующую сейчас структуру землепользования. При этом элементы экологического каркаса, в основном, совпадут с уже существующими ведомственными участками ограниченного природопользования, памятниками природы, заказниками, охранными зонами. Фактически, новый статус заменит все эти ныне существующие, намного упростив и повысив эффективность контроля за соблюдением их режима.
Ряд положений должен быть общим для всех элементов каркаса в степной зоне — в первую очередь, это гарантия сохранения оставшихся к данному моменту природных территорий: запрещение распашки оставшихся степных и луговых пастбищ и сенокосов, запрет промышленных рубок в лесах, запрет застройки земель экологического каркаса.
Во-вторых, в экологический каркас необходимо включить все существующие меры экологической регламентации природопользования. К ним относятся:
1) существующие ООПТ: государственные природные заповедники, национальные и природные парки, природные заказники, памятники природы, и др. формы.
2) ведомственные участки ограниченного природопользования: особо ценные лесные массивы и заповедные лесные участки, категории защитности лесов первой группы, воспроизводственные участки охотугодий, зоны ограниченного рыболовства.
3) различные типы охранных зон: водоохранные зоны, прибрежные и нересто-охранные полосы, охранные зоны линий коммуникации. Любые, даже самые малые и временные водотоки имеют луговые или лесные прибрежные полосы разной ширины по своим берегам.
Поскольку все эти меры, так или иначе, создавались для поддержания тех или иных элементов (узлов либо коммуникаций) или функций экологического каркаса, их включение в состав каркаса — естественно.
И, в-третьих, потребуется организация ряда новых ООПТ на территориях узлов высших и средних рангов. Дело в том, что подобные территории отличаются индивидуальностью и разнообразием функций, и для них будет недостаточно общего статуса "элемента экологического каркаса".
Реставрационный фонд.
В большинстве степных регионов сохранившиеся природные территории не могут долговременно стабилизировать ландшафт, не формируют полноценного экологического каркаса, поскольку его инфраструктура уже разорвана. Многие природные участки оказались в изоляции, прежде всего вследствие больших масштабов распашки, что приводит к деградации самих сельскохозяйственных угодий.
Возникает задача соединения "разрывов" экологического каркаса. В большинстве степных регионов главной и первоочередной мерой, необходимой для этого, является воссоздание степных экосистем на определенных участках. С точки зрения сельского хозяйства, это выглядит как нормализация структуры угодий за счет сокращения площади пашни — полей, которые не обрабатываются, или которые хозяйства готовы перестать обрабатывать из-за низкого плодородия — и перевода этих площадей, прежде всего, в степные пастбища. Для воссоздания природных степных пастбищ нужно использовать самые худшие, деградированные земли с наименьшей урожайностью (эродированные, выпаханные, заовраженные, засоленные, карьеры, радиоактивно загрязненные), а также, по возможности, земли с неопределенным правовым статусом и сильно удаленные от производственных центров. С одной стороны, обработка этих земель убыточна и рентабельность воссоздания степей на них очевидна, с другой — именно эти земли являются очагами деградации ландшафта и реставрировать природные экосистемы нужно, прежде всего, здесь. Эти земли и должны составить реставрационный фонд и быть включены в экологический каркас.
Включить эти земли в экологический каркас необходимо сразу, но сами восстановительные мероприятия не являются срочными. В настоящее время разработаны технологии, обеспечивающие быстрое формирование на залежных землях степных экосистем, близких к естественным, обладающих высоким разнообразием ценных в кормовом отношении растений и способных длительное время использоваться в виде кормовых угодий без дополнительных затрат, при отсутствии перевыпаса. В конечном счете, реставрация степей на этих землях позволит как воссоздать экологический каркас в целом, так и обеспечить животноводство высококачественными пастбищами и сконцентрировать усилия и средства на качественной обработке остальной пашни, сделав урожай устойчиво более высоким.
Необходимо разработать типовой план выведения земель из пашни и их перевода в пастбища, и потребуются продуманные планы этих мероприятий на уровне районов и хозяйств, основанные на анализе таких факторов, как необходимость экологического каркаса в целом; ситуация с неблагополучными землями в конкретных хозяйствах; локальные условия, типа риска случайного стравливания участков скотом.
Для применения технологий реставрации степи нужны значительные участки естественных степей, предоставляющих семенной материал. Ими должны послужить узлы экологического каркаса.
Переход на технологии реставрации степи позволит быстро восстанавливать ресурсный потенциал угодий, как при трехпольной или травопольной системе, и быстро и дешево создавать и использовать угодья под пастбища и сенокосы, как при переложной системе земледелия. Такая система может большей частью заменить травопольную систему, представляя ее логическое развитие.
Здесь создание экологического каркаса логически стыкуется с переходом сельского хозяйства на более совершенные, экологичные и экономически эффективные системы земледелия, и будущее здесь за биологическими и эколого-ландшафтными системами земледелия, воспроизводящими в сельскохозяйственных экосистемах основные черты природных (нулевая обработка, смешанные и многолетние культуры, контурное земледелие и т.д.). Экологический каркас как общая концепция оптимизации природопользования степной зоны должен увязываться с отраслевыми процессами совершенствования природопользования — в сельском, лесном и водном хозяйстве.
Искусственные элементы.
Последний тип элементов, составляющих экологический каркас в степной зоне — объекты, исторически чуждые ландшафту, но необходимые для его экологической оптимизации в условиях интенсивной хозяйственной деятельности, когда не везде возможно обеспечить это естественными экологическими регуляторами.
Роль искусственных регуляторов выполняют прежде всего полезащитные и придорожные лесополосы и гребневые валы-террасы, прокладываемые поперек склона и препятствующие эрозии ливневых вод. Они регулируют интенсивность поверхностного стока и переводят часть поверхностного стока во внутрипочвенный, регулируют скорость ветра и обеспечение равномерного запасания снега по территории полей, запасают влагу в почве и предотвращают ее глубокое промерзание, включают всю территорию полей в кормовые ареалы насекомоядных видов птиц, хищных насекомых и почвенной мезофауны, препятствуют эрозии ливневыми водами. При посадках леса необходимо обеспечить примыкание искусственных лесов к естественным, для того чтобы обеспечить возможности миграции в новые посадки всего спектра организмов, живущих в почвах под лесом и других лесных организмов с ограниченными возможностями миграции. Если такого примыкания нет, то занос видов должен быть предусмотрен самим проектом.
“Когда денег мало, их надо умнее использовать”
Дениэл Голдин, руководитель НАСА
(из выступления на съезде Американского
астрономического общества, Техас, 1996 г.)
Административные методы поддержания экологического каркаса можно разделить на две группы: методы, связанные с правовыми и экономическими аспектами, и непосредственно управление каркасом.
В настоящее время ни одно ведомство не обладает полномочиями ни по разработке экологической инфраструктуры ландшафта как единой системы, ни по контролю за ее текущим состоянием. В исполнительных органах власти регионов также отсутствуют необходимые структуры.
Принципом правовых механизмов поддержания экологического каркаса в степной полосе должно стать взаимодействие земельного и экологического законодательства и их совместное развитие. Земельное право – это базовое право в территориальном планировании и регулировании использования территории. Кроме того, оно гораздо более развито благодаря давней истории. Но комплексная реализация экологических функций территории, целевое функционирование экологического каркаса, со своей стороны, может обеспечиваться только экологическим правом.
Экологическое законодательство. Закон РФ “Об охране окружающей природной среды”, хотя и возглавляет систему экологического законодательства, больше касается вредных воздействий на природу и, главным образом, здоровье человека. Комплексное управление экологическими функциями территории по-прежнему ускользает здесь из правовой сферы, и обеспечить функционирование экологического каркаса только в рамках экологического права невозможно. Этого не может обеспечить и Закон РФ “Об особо охраняемых природных территориях”, являющийся сейчас важнейшим в экологическом законодательстве по данному направлению. Тем не менее, наблюдающиеся сейчас попытки как-то реально сохранить экологический каркас в рамках экологического законодательства основаны именно на категории особо охраняемых природных территорий. В ряде регионов реализуется предусмотренное данным законом резервирование (ограничение в использовании и распоряжении) земельных участков, на которых предполагается создать ООПТ (постановления об этом приняты в Читинской, Новосибирской, Свердловской областях). Другой вариант – расширение понятия особо охраняемых природных территорий в соответствующем региональном законодательстве. Примером может служить Закон “О землях особо охраняемых природных территорий и объектов Новосибирской области” (1995 г.), где к таковым отнесены не только ООПТ, принимаемые федеральным законом, но и водоохранные зоны, особо ценные земли сельскохозяйственного назначения и др. – практически все так или иначе охраняемые природные территории. Аналогичное расширение перечня ООПТ характерно для местного законодательства некоторых других регионов (например, Республика Башкортостан, Томская область).
Земельное законодательство. В нем закреплены такие категории, как “генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов” и “территориальное зонирование сельскохозяйственных земель”. При зонировании органами власти устанавливается разрешенное использование каждого земельного участка. Его рамки обязательны вне зависимости от прав на участок и не могут самовольно меняться. Для обеспечения целевого использования земельных участков законодательством предусмотрено информирование владельцев об экологических нормах использования земли и государственный контроль за частными землями.
Экологическое право. Понятие “Экологический каркас” должно быть легитимизировано, для чего нужно принятие на федеральном уровне рамочного Закона об экологическом каркасе, как дополнения к головному Закону РФ “Об охране окружающей природной среды”. Он должен предусматривать все основные принципиальные вопросы, касающиеся создания и функционирования каркаса. Содержание этой категории предложено выше в разделе “Формирование экологического каркаса как системы земель”. Будучи направлен на оптимизацию управления множеством существующих мер регламентации природопользования, упрощение выполнения Госкомэкологии ее собственных задач, этот закон полностью впишется в существующую систему экологического законодательства. После правового закрепления экологического каркаса:
1. Станет возможным спроектировать каркас как единое образование и придать правовой охранный статус тем его составляющим, которые сейчас такого статуса не имеют.
2. Категория экологического каркаса создаст правовую базу для оптимального управления экологическим функциями территории.
В соответствии уже с этим Законом, нужно будет разработать и принять в регионах Положения об экологическом каркасе – в каждом регионе свое. Поскольку природные условия регионов различны, эти Положения должны быть не типовыми, а конкретизировать Закон в применении к собственным условиям (природным и экономическим).
На базе Положений должен составляться и утверждаться предусмотренный ими землеотводный проект (Земельное дело) экологического каркаса, где указывается правовой режим каждого участка.
Кроме того, в большинстве регионов проходит более или менее вялотекущее принятие системы законов в области охраны окружающей среды. Рано или поздно в эту систему войдут областные “Законы об ООПТ” (в ряде регионов уже принятые). Такая тенденция дает объективную возможность и необходимость создания правовой базы экологического каркаса на региональном уровне, согласованно входящей в систему регионального законодательства.
Легитимизация экологического каркаса позволит создать эффективные связки с земельным, водным и лесным законодательством.
Водное и лесное право. Водное законодательство наиболее продвинуто в вопросе сохранении базовых природных свойств территории. Водоохранные зоны и прибрежные полосы (утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996, № 1404) – это меры, вносящие на сегодняшний день наиболее значительный вклад в реальное поддержание экологического каркаса всех степных регионов.
Земельное право. В противоположность Воде и Лесу, механизм сохранения которых в нашей стране более или менее отлажен (благодаря осознанности вопроса), роль травяных экосистем практически не находит законодательного отражения. Хотя именно они являются ландшафто- и средообразующими на всей площади степной зоны и служат основной природной базой всего сельского хозяйства России и сопредельных стран. По этой причине главной задачей создания экологического каркаса в степных регионах является коррекция и дополнение именно земельного законодательства.
В настоящее время реформа земельных отношений переживает “латентную” фазу. Система земельного законодательства, действовавшая в СССР, потеряла силу. Предложен или находится в разработке ряд взаимосвязанных законопроектов новой системы земельного законодательства, но действуют пока законы переходного периода. В 1997-1998 г. прошла волна принятия новых региональных “Законов о земле” (и именно в степных и лесостепных регионах, где земля имеет большую цену). По сути, это земельные кодексы, требующие дополнения частными законами. При их разработке обязательно возникнет социальный запрос на экологическую регламентацию землепользования. Однако, новые законопроекты, так же как и все прежние, не “видят” проблему естественных экосистем (в наших регионах это, в первую очередь, степи) на сельскохозяйственных землях. Именно сейчас, пока новые законы не приняты, ситуация еще открыта для вмешательства – законодательные инициативы могут быть реально востребованы как разработчиками законопроектов, так и законодателями.
В земельном праве должно быть регламентировано сохранение биоразнообразия сельскохозяйственных земель (в целом, и травяных экосистем в особенности) и экологизация землеустройства.
Необходимо разработать и представить предложения к разрабатываемым сейчас федеральным и региональным законопроектам Земельного кодекса (Законов о земле) и других законов и нормативно-правовых актов земельного законодательства (законопроекты “Об оценке земель”, “О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения”, “О землеустройстве” и др.) в частях, определяющих принципы землеустройства, целевое назначение и допустимое использование земель сельскохозяйственного назначения, обременения земельных участков, принципы платы за землю и экономическое стимулирование охраны земель. В акты земельного законодательства должны быть внесены положения об экологическом каркасе.
В рамках земельного права существует ряд институтов, большинство из которых прямо влияет на функции экологического каркаса и требует внесения дополнений и изменений.
Землеустройство. Происходит дробление хозяйств и измельчание наделов (в Воронежской области, например, максимальный размер крестьянского хозяйства 100 га). С одной стороны, это нарушает принципы севооборотов, с другой – способствует дифференцированному отношению к земле в пределах небольших участков. Стимуляция мелкомасштабного землеустройства внутри крестьянских хозяйств должна быть направлена на “точечное” отношение к земле, расчленение крупных полей восстановленной степной растительностью.
С другой стороны, приватизация полей мелкими крестьянскими хозяйствами требует стимуляции межхозяйственного землеустройства как составляющей межхозяйственных экономических связей, рациональных севооборотов – уже не внутри большого хозяйства, а между многими мелкими.
Земельный кадастр. Необходимо ввести понятие экологического каркаса в системы интенсивно развивающегося земельного кадастра. Кадастр сочетает в себе правовые и управленческие функции. Это позволит, с одной стороны, зафиксировать ограничения использования земель каркаса в Актах на пользование и владение землей и других правовых документах, а с другой стороны – контролировать соблюдение режима. Пока концепция нового земельного кадастра окончательно не сформирована, необходимо пытаться заложить основы экологического каркаса в будущую систему управления земельными ресурсами.
Плата за землю. Принципы платы за землю будут, по всей видимости, подвергнуты в ближайшее время коренному пересмотру. В связи с этим, в них нужно предусмотреть механизмы, стимулирующие сохранение экологического каркаса (см. ниже).
Охрана земель. Необходима разработка и утверждение нормативов оценки эколого-экономического ущерба, причиненного повреждением и изменением элементов экологического каркаса
Сервитуты и обременения земельных участков являются важнейшим рычагом охраны элементов экологического каркаса. Для их реальной действенности нужно разработать и принять в “степных” субъектах федерации типовые региональные законы “Об обременениях земельных участков”, при этом обременения, разработанные на основе Проектов экологического каркаса, должны быть внесены в Акты на пользование и владение землей.
По отдельным функциям могут быть установлены сервитуты. Например, в Воронежском областном Законе о земле установлен сервитут государства на сохранение среды обитания и миграции диких животных на чужих землях.
Консервация земель. Фактически, основной мерой восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий в степной зоне может быть воссоздание на них степи. Положение о консервации земель не раскрывает порядок восстановления деградированных участков, и вышесказанное желательно закрепить на уровне нормативно-правовых актов.
Интерес к экологическим проблемам в обществе падает. В этих условиях при создании экологического каркаса потребуется доказать, что его существование экономически выгодно и, с другой стороны, потребуются экономические стимулы сохранения каркаса. Фактически, нужно внедрить понятие экологического каркаса в систему производственных отношений. Это важное условие при принятии концепции каркаса непосредственно владельцами земель и хозяйствующими субъектами.
Таким образом, проблема распадается на два взаимосвязанных вопроса:
1) Как оценить экономическую выгоду выполнения экологическим каркасом своих функций?
2) Как создать механизмы экономического стимулирования экологического каркаса?
С точки зрения экономики, существуют две базовые посылки для оценки эффективности экологических функций:
* Экологический каркас, поддерживая экологический баланс, способствует приросту продукта косвенным путем, обеспечивая стабильность природного базиса экономики. Противоречие между задачами сохранения природной среды и экономического развития, в действительности, менее серьезно, чем кажется (Веллс, 1995).
* Биоразнообразие, сохраняемое экологическим каркасом, само по себе является ценным ресурсом, и его рациональное использование, как любого ресурса, должно стать элементом государственной политики и приоритетом в соответствующих отраслях хозяйства.
Для оценки эффективности любого проекта в экономике применяется сопоставление выгод и затрат. Для их оценки применительно к природным объектам существует множество методов.
Выгодой в данном случае является существование того или иного участка экологического каркаса в состоянии, позволяющем ему выполнять свои функции. Эта выгода, как общая экономическая стоимость участка, согласно наиболее распространенным подходам в экономике, имеет четыре составляющие (Бобылев, 1995):
1. Прямая стоимость использования. Стоимость продукции неразрушительного скотоводства, сенокошения, сбора лекарственных растений, прибыль от научного, образовательно-просвещенческого использования, туризма, охоты, рыболовства и т.д.
2. Косвенная стоимость использования. Предотвращение эрозии, регулирование водного режима в сельскохозяйственном ландшафте, связывание углекислоты и т.п. выгода, не ощущаемая непосредственно. Для ее оценки могут быть использованы методы:
* Рыночная оценка физических эффектов: перевод экологического влияния в стоимостные показатели с использованием рыночной стоимости изменений объема продукции (например, сколько урожая теряется вследствие эрозии пашни).
* Предотвращенный ущерб: на какую сумму биоразнообразием предотвращается ущерб, например от той же эрозии.
3. Возможная стоимость. Выгоды от возможных способов какого-то нового использования законсервированного ресурса в будущем (например, получение генов для растениеводства).
4. Стоимость существования. Отражает эстетическую и этическую стоимость участка. Оценивается косвенными методами:
* Метод “желание платить”: через опросы населения выясняется, сколько оно готово платить за существование биоразнообразия.
* Метод транспортных затрат: сколько средств население тратит, чтобы добраться до того или иного интересующего природного объекта.
В затратах на поддержание экологического каркаса нужно различать:
1. Прямые затраты. Бюджетные траты на формирование каркаса и управление им – контроль, мониторинг. Затраты на восстановление тех или иных участков каркаса, например, воссоздание степных экосистем.
2. Косвенные затраты (непрямой ущерб).
3. Упущенные выгоды. Выгоды, которые могли бы быть получены от альтернативного использования участка, например – возделывания культур, интенсивного выпаса и др. Применяется метод оценки стоимости отчуждаемой земли.
Полный анализ выгод и затрат в эколого-экономической модели позволит обоснованно представить, что даст в экономическом плане тот или иной элемент экологического каркаса.
Общий принцип экономического стимулирования – поощрение за предотвращенный ущерб экологическому каркасу и штрафные меры за нанесенный ущерб.
Экономические механизмы, основанные на земельном налоге. Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом их состава, качества и местоположения. Этот вопрос решается на уровне регионов – они сами, исходя из кадастровой оценки угодий и средних размеров налога, устанавливают ставки земельного налога по группам почв пашни, сенокосам, пастбищам, внося коррективы для каждого участка.
Кадастровая оценка угодья, расчет ставки земельного налога и определение нормативной стоимости участка составляют, на практике, единую связку. Исходя из кадастровой оценки участка рассчитывается ставка земельного налога, а базовая нормативная стоимость участка сейчас определена как 200-кратная величина ставки налога. Чем более участок плодороден и удобен по расположению, тем больше его нормативная стоимость и выше налог.
Важнейший экономический механизм поддержки экологического каркаса может быть основан на всестороннем учете биоразнообразия и экологических функций каждого участка уже на этапе кадастровой оценки. Тогда в нормативной стоимости земельного участка будут отражаться и эти показатели, а не только потенциальный доход за расчетный срок окупаемости, как сейчас. Территория, выполняющая важные экологические функции или ценная с точки зрения биоразнообразия, таким образом, приблизится к своей истинной цене.
В результате этого, расчетная ставка налога претерпит изменения. Например, она сильно возрастет для земель, занятых природными экосистемами, особенно малонарушенными; для земель, выполняющих те или иные ключевые экологические функции (например, верховья овражно-балочных систем и склоны, играющие противоэрозионное значение, прибрежные полосы и т.д.). На этом и должна основываться система экономического стимулирования поддержания каркаса: увеличение расчетной ставки земельного налога должно компенсироваться льготами, поставленными в зависимость от соответствия реального режима использования участка его целевому использованию, закрепленному в проекте экологического каркаса. Например, при рациональном, сберегающем использовании степи под пастбище или сенокос налог должен быть максимально льготным. При перевыпасе, влекущем деградацию пастбища, налог будет выше, а если участок уничтожен распашкой, льготы отменяются полностью, и налог платится по полной ставке – во много раз выше.
Налоговые льготы – традиционный способ экономической стимуляции, закрепленный как в земельном законодательстве (Закон “О плате за землю”), так и в экологическом (Закон “Об охране окружающей природной среды”). Регионы имеют право устанавливать собственные льготы по земельному налогу: например, на участки под противоэрозионными или полезащитными лесопосадками. Другой пример: согласно региональным законам, в Читинской и Новосибирской областях владельцы земель особо охраняемых природных территорий имеют льготы или вовсе освобождаются от уплаты земельного налога, если эти земли используются только в природоохранных целях.
Соответственно расчетной ставке налога изменится и нормативная цена земли. Эта цена используется при покупке и выкупе участков. Для территорий, выполняющих важные экологические функции, нормативная цена станет высокой, что косвенно будет затруднять хозяйственный оборот именно таких земель.
Таким образом, механизмы экономического воздействия, основанные на земельном налоге, легитимны и существуют, но сейчас почти не используются в практике. Для поддержки функционирования экологического каркаса их возможно и необходимо целенаправленно применять.
В итоге, должно получиться снижение общего налогового бремени на хозяйства, сохраняющие экологический каркас (при интенсивном использовании меньшей площади обрабатываемых земель), по сравнению с хозяйствами, имеющими неэффективную, природоемкую структуру экономики. Последнее, как правило, означает экстенсивное природоразрушительное земледелие, связанное с максимальной площадью распашки, большими потерями продукции, нехваткой пастбищ и общей низкой рентабельностью. Ведь главной причиной как падения биоразнообразия, так и падения плодородия почв и общей деградации степной зоны стало именно то обстоятельство, что эффективность сельского хозяйства оценивали не по выходу продукции, а по максимальному использованию территории под пашню.
Экономические механизмы, основанные на компенсации убытков. Другой метод основан на компенсации прибыли, недополученной из-за экологических ограничений использования территории, или затрат, произведенных на сохранение экологических функций территории.
По земельному законодательству расходы владельцев на охрану и улучшение земель, равно как убытки вследствие консервации земель под природоохранные объекты, также могут компенсироваться за счет бюджета.
По действующему экологическому законодательству расходы землевладельцев по поддержке режима ООПТ возмещаются за счет бюджета и внебюджетных фондов (потери производства при ограничении использования таких земель не возмещаются).
Необходимо выделение этих расходов в экофондах в особую целевую статью – поощрения и компенсации землевладельцам и землепользователям, часть земель которых имеет статус элементов экологического каркаса или запланирована для его получения.
Механизмы экономической оценки и экономического стимулирования должны быть отражены в законах. Экономическая оценка, будучи включена в земельный кадастр, сможет использоваться при принятии управленческих решений по экологическому каркасу.
Экологический каркас, по сути, представляет собой систему управления природопользованием. Выполнение им своих функций напрямую зависит от эффективности управления. Оно включает мониторинг, сведение информации в кадастр, анализ различных вариантов управленческих решений, прогнозирование и принятие оптимального, контроль соблюдения режима, целенаправленное внесение изменений в экологический каркас.
Необходимо, чтобы управление экологическим каркасом было централизованным, его должен осуществлять орган, проводящий государственную политику в сфере охраны окружающей среды (сейчас это Госкомэкологии). При этом соответствующие функции управления должны выполняться с использованием уже существующих систем управления ресурсами, на базе производственных мощностей сельского, водного и лесного хозяйства, которые достаточно развиты и отлажены.
Центральное место в управлении экологическим каркасом должен занять его кадастр, создаваемый в среде ГИС, ведущийся на уровне регионов комитетами экологии и работающий в единой связке с земельным, водным и лесным кадастрами региона.
Для степной полосы стержневую роль в управлении экологическим каркасом должна играть связка с земельным кадастром (тем более, что последний – наиболее развитый отраслевой кадастр и имеет тенденцию стать основой всех других). Кадастр экологического каркаса и земельный должны быть совместимы и иметь “область пересечения” в данных. Таким образом, земельные комитеты и землеустроительные организации смогут использовать кадастр экологического каркаса для принятия решений в своей сфере.
Кадастр экологического каркаса. Реально, какого-либо экологического кадастра практически нигде не существует. Кадастр экологического каркаса поэтому мог бы стать его составляющей, удовлетворяя все те потребности органов Госкомэкологии, которые не связаны с промышленными и городскими территориями. Начинать работу по созданию может быть удобно с создания кадастров ООПТ, хотя это только одна из составляющих каркаса. Кадастр ООПТ обеспечен нормативной базой и региональные комитеты экологии обязаны его вести.
Кадастр экологического каркаса должен быть совмещен с централизованной системой оперативного наземно-космического мониторинга каркаса, поставляющей данные для ведения кадастра.
На базе кадастра должны работать системы поддержки принятия управленческих решений по экологическому каркасу. Они должны быть установлены как в территориальных природоохранных органах, так и в других организациях, имеющих отношение к функционированию экологического каркаса, и могут быть разными, в зависимости от потребностей пользователя. Для управления такой сложной структурой важно, чтобы система была удобна для работы именно со своим объектом – сетью природных территорий. ГИС кадастра должна использовать весь соответствующий набор методов представления и вывода информации. Учитывая многофункциональный характер экологического каркаса, она должна предоставлять такие возможности как: способность оперировать большими массивами разнородной информации, способность прогнозировать возможные эффекты в связи с какими-либо изменениями, создание основы для выбора оптимальных вариантов решения той или иной проблемы.
Земельный кадастр содержит следующую информацию:
* Местоположение земельных участков;
* Правовые характеристики земель: категория земель и целевое назначение, границы участка, сведения о собственниках земли и других держателях прав; сведения об обременениях;
* Характеристики количества (площади по видам угодий) и качества земель: данные бонитировки почв по их пригодности к возделыванию сельскохозяйственных культур; сведения об агропроизводственных свойствах сельскохозяйственных угодий; сведения о природно-технологических свойствах земель; характеристики культуртехнического состояния сельскохозяйственных угодий; сведения о загрязнении.
* Экономические кадастровые характеристики земель: нормативная цена земли; ставки земельного налога и иных платежей за землю; стартовая цена земельного участка при его продаже.
Фактически, структура земельного кадастра мало где способствует сохранению экологических функций сельскохозяйственных ландшафтов. В стране не развит оборот экологической информации и, в частности, экологические кадастры (кадастр природных ресурсов, кадастр ООПТ). Это же касается и экологических элементов земельного кадастра. Нужно развивать их параллельно с экологическими кадастрами и привлекать к формированию региональных земельных кадастров не только Госкомэкологии, но и непосредственно научно-исследовательские организации, вузы, неправительственные экологические организации.
Можно определить следующие основные направления корректировки земельного кадастра:
В заключение можно сказать, что нынешнее время дает достаточно благоприятные возможности для того, чтобы заложить основы будущего степного природопользования. Если их не использовать, необходимость в существовании экологического каркаса все равно останется, но начальные условия для его создания станут гораздо хуже, а процесс дороже.
Ответы на вопросы для самопроверки пишите в комментариях, мы проверим, или же задавайте свой вопрос по данной теме.
Что бы оставить комментарий войдите
Комментарии (0)